Kewenangan Legislasi Yang Tumpul, DPD RI Dalam Diskursus Konstitusi UUD Tahun 1945  

ARTIKEL | JATIMSATUNEWS.COM; Oleh Syafri Yunaldi, Peneliti Batuta Institute, 2026.

Secara umum lembaga perwakilan dalam sebuah negara bisa terdiri dari tiga unsur. Unsur-unsur tersebut mewakili kepentingan diantaranya kepentingan rakyat, kepentingan daerah dan kepentingan golongan.

Rakyat berkepentingan terhadap Lembaga perwakilan sebab yang mempunyai saham terbesar dalam terbentuknya sebuah negara, terlebih dalam bentuk negara republik. Sementara daerah mempunyai kepentingan untuk mempunyai perwakilan dikarenakan kepentingan daerah merupakan bagian dari kepentingan nasional. Sedangkan pembentuk struktur nasional itu disusun berdasarkan satuan-satuan daerah, terlebih bagi negara yang mempunyai wilayah yang luas.

Pun begitu juga halnya, golongan juga mempunyai kepentingan dalam Lembaga perwakilan pada sebuah negara. Sejarah telah membuktikan, bahwa golongan elit seperti bangsawan di tanah Britania Raya telah bersepakat dengan raja untuk membuat dan mengesahkan piagam Magna Carta.

Dalam realita pengaturan lembaga perwakilan di Indonesia, terdapat suatu Lembaga yang mewakili kepentingan daerah. Lembaga tersebut kemudian diberi nama berdasarkan kesepakatan konstitusi Undang Undang Dasar Tahun 1945 dengan nama Dewan Perwakilan Daerah (DPD) RI. Lembaga perwakilan daerah di Indonesia sebelum dibentuk DPD RI, diwakili oleh Utusan Daerah yang berkedudukan di Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) RI.

Seturut dengan pembentukan DPD RI, diatur secara mendasar hak dan kewenangan DPD RI dalam UUD tahun 1945. Kewenangan tersebut merupakan petunjuk jalan yang harus ditempuh oleh DPD RI. Teorinya, tanpa menempuh jalan yang telah ditentukan dalam konstitutsi UUD tahun 1945, maka bisa saja DPD RI akan tersesat secara konstitusional dan dianggap sebagai tindakan inkonstitusional.

Kewenangan DPD RI diatur dalam bab tersendiri dalam UUD Tahun 1945 hasil amandemen ketiga, yaitu dalam Bab VII A. Dalam bab ini hanya terdapat dua Pasal yang mengatur DPD RI. Pertama, Pasal 22 C yang terdiri dari empat ayat, kedua Pasal 22 D yang terdiri dari empat ayat. Kewenangan DPD RI ditentukan dalam Pasal 22 D.

Dalam bidang legislasi, menurut ketentuan Pasal 22 D ayat (1) UUD 1945, DPD RI mempunyai kewenangan “dapat mengajukan kepada DPR rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumberdaya ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.”

Selanjutnya dalam Pasal 22 D ayat (2) UUD 1945, DPD RI mempunyai kewenangan “ikut membahas rancangan undang-undang undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumberdaya ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.”

Secara yuridis konstitusional kewenangan DPD RI tersebut sudah selesai. Namun hal itu menjadi permasalahan dalam ketatanegaraan, kewenangan tersebut menyebabkan DPD mempunyai kewenangan yang terbatas. Terlebih keberadaan DPD diarahkan untuk sebagai Lembaga penyeimbang dalam Lembaga legislatif dengan ide Lembaga perwakilan dua kamar (bicameral).

Pengaturan DPD dalam UUD tahun 1945 menyebabkan Lembaga tersebut dipandang tumpul dan tidak dapat berbuat banyak dalam mengajukan, membahas dan mengesahkan sebuah produk legislasi menjadi sebuah Undang Undang. Dengan demikian kepentingan daerah juga akan ikut terganggu.

Diskursus Kewenangan Legislasi DPD RI Yang Terbatas

Banyak sudah penelitian yang menganalisis tentang tumpulnya peran legislatif dari DPD ini. Diantara penelitian itu diantaranya penelitian Putra Dekantara dalam tesis berjudul, “Optimalisasi Fungsi Legislasi DPD Dalam Sistem Lembaga Perwakilan Di Indonesia.” Dipublish oleh Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia Yogyakarta tahun 2018.

Putra Dekantara menyimpulkan bahwa DPR dan DPD tidak diberi kewenangan yang sama karena kekuatan politik di MPR tidak setuju atau sepakat untuk memberikan tidak kewenangan yang sama ke DPD. Untuk itu upaya dilakukan melalui uji materi terhadap kewenangan DPD dalam UUD 1945 maupun UU MD3 dan UU Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan ke Makamah Konstitusi.

Selanjutnya tentang prospek kedepan DPD akan semakin jelas dalam penerapan Sistem Bikameral di negara Kesatuan Republik Indonesia asalkan para anggota Dewan dapat menangkap ruh reformasi Sistem Bikameral dalam Lembaga Perwakilan yang sebenarnya.

Muhammad RM Fayasy Failaq dan Faraz Almira Arelia dalam jurnal berjudul “Merancang Konstitusionalisme dalam Amandemen Penguatan DPD RI.” Dipublish oleh Sanskara Hukum dan HAM, Vol. 01, No. 02 tahun 2022.

Muhammad RM Fayasy Failaq dan Faraz Almira Arelia dalam penelitiannya menyimpulkan bahwa Konstitusionalisme  sudah  ada  sebagai  ide  negara  hukum  indonesia semenjak kemerdekaan. Hanya saja saat itu, wujud konstitusionalisme masih tipis. Konstitusionalisme di Indonesia dapat diwujudkan dengan sistem check and balances yang  baik. Sehingga langkah untuk mewujudkan konstitusionalisme dengan amandemen yang sarat konstitusionalisme dengan penguatan DPD.

Amidhan dalam jurnal dengan judul “DPD Dan Harapan Kewenangan Legislasi,” dalam Jurnal Ketatanegaraan yang dikeluarkan oleh Sekretariat MPR RI Volume 003, tahun 2017. Jurnal tersebut juga memuat berbagai jurnal lainnya terkait dengan pembahasan DPD RI dari berbagai sudut beberapa tinjauan dan analisis.

Penelitian Amidhan menggambarkan keberadaan DPD yang menggantikan Utusan Daerah sebagai lembaga negara baru yang diatur dalam konstitusi yang diisi oleh wakil daerah melalui pemilihan umum merupakan peningkatan dari pelaksanaan kedaulatan rakyat. Keberadaan DPD bukanlah sebagai kamar yang berbeda, selain kamar DPR. Karena itu, sistem perwakilan Indonesia memang sengaja dengan sadar didesain bukan bikameral agar sesuai dengan bentuk negara Indonesia NKRI.

Sistem perwakilan bikameralisme lebih sesuai dengan negara federal, sehingga tidak sesuai dengan negara Indonesia. Secara teoritis posisi DPD seperti ini menganut sistem asimetris bikameral (asymmetric bicameralism).

Prakteknya, DPR lebih mempunyai kekuatan dominan dari pada DPD. Tuntutan penguatan kewenangan DPD dalam masa transisi hanya tergantung pada kemauan politik DPR untuk memberikan kewenangan lebih yang diatur melalui undang-undang MD3.

DPD adalah sebuah lembaga perwakilan seperti halnya Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang mewakili masyarakat pada wilayah tertentu. DPD merupakan alternatif baru bagi bentuk “utusan daerah” di MPR, yang lebih merepresentasikan kepentingan daerah. 

Bila pada MPR sistem yang lama anggota utusan daerah merupakan hasil pemilihan eksklusif anggota DPRD Provinsi, maka anggota DPD dipilih melalui Pemilihan umum (pemilu) melalui sistem distrik berwakil banyak. Dalam sisitem ini, masyarakat langsung memilih nama kandidat, yang memang disyaratkan untuk independen dan bukan pengurus Partai Politik (vivajusticia.law.ugm.ac.id)  

Analisis Ringkas Terhadap Kewenangan Legislasi DPD RI

Alexander Baha Kedang dalam literaturnya menjelaskan bahwa istilah teori legislasi berasal dari terjemahan bahasa inggris yakni legislation of theory, atau dalam bahasa belanda dikenal dengan theorie van de wetgeving atau dapat disebut dengan teori membuat atau menyusun undang-undang.

Legislasi dalam arti sempit merupakan proses dan produk pembuatan undang-undang sedangkan dalam arti luas termasuk   pembentukan   peraturan   pemerintah   dan   peraturan   lain   yang   mendapat kewenangan dari undang-undang.  Dengan kata lain teori legislasi dapat diartikan sebagai teori yang mengkaji perundang-undangan mulai dari beberapa tahap.

Secara teori, legislasi merupakan sebuah teori yang mempelajari, menganalisis menggunakan metode dan teknik segala hal yang berkaitan dengan ide, persiapan, perencanaan, pembahasan, pengesahan dan pengesahan sebuah produk legislatif yaitu Undang Undang.

Tahapan tersebut menurut Sahrul Hikam, merupakan satu kesatuan proses yang bersifat sistematis dan saling berkaitan, dimulai dari tahap perencanaan hingga pengundangan.

Tahap perencanaan berfungsi untuk menentukan kebutuhan pembentukan undang-undang berdasarkan prioritas nasional yang tertuang dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Selanjutnya, tahap penyusunan dilakukan dengan merumuskan naskah akademik dan rancangan undang-undang (RUU) secara ilmiah dan partisipatif, melibatkan pemangku kepentingan serta ahli di bidangnya.

 Tahap berikutnya, yaitu pembahasan, merupakan forum deliberatif antara DPR dan Pemerintah untuk menelaah, menyempurnakan, dan menyepakati substansi RUU. Setelah itu, tahap pengesahan atau penetapan dilakukan melalui persetujuan bersama antara DPR dan Presiden yang kemudian ditandatangani oleh Presiden sebagai bentuk pengesahan.

Terakhir, tahap pengundangan dilakukan oleh Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia melalui penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia agar undang-undang tersebut sah dan mengikat secara umum.

Menurut Herlambang Perdana Wiratraman, dalam pembentukan hukum, tidak cukup penguasaan hukum hanya difokuskan pada aspek teknis formal dan sistemnya, namun harus menerobos dan menjelajahi aspek-aspek budaya yang menyangkut ruang spiritualitas hukum itu sendiri. Budaya hukum itu terdiri dari nilai‐nilai, tradisi, pengetahuan lokal, serta kekuatan spiritual yang dijalankan oleh masyarakat secara turun temurun.

Sistem hukum dalam suatu negara yang tidak bekerja, biasanya lebih banyak dipengaruhi oleh budaya hukum yang tidak direspon secara baik oleh pembentuk kebijakan atau penguasa. Politik perundangan yang tidak menjembatani proses demokratisasi dalam pengambilan keputusan, adalah pengingkaran terhadap budaya hukum dalam suatu Negara hukum yang telah mengambil posisi sebagai sistem permusyawaratan‐perwakilan.

Kewenangan DPD RI sesuai dengan ketentuan Pasal 22 D UUD Tahun 1945 jika dianalisis menggunakan teori legislasi, hanya terlibat dalam tahap perencanaan, penyusunan, ikut pembahasan RUU yang terkait dengan domain kewenangannya yaitu dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumberdaya ekonomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Hal tersebut patut menjadi isu hukum, pengaturan dalam Pasal 22 D UUD Tahun 1945 telah menjadikan wewenang DPD RI terbatas dalam bidang legislasi. Fungsi Legislasi DPD RI tidak ada dalam mengambil keputusan akhir mengenai pengesahan dan penetapan Rancangan Undang Undang (RUU) menjadi Undang Undang (UU). Kewenangan untuk pengesahan RUU menjadi UU berada dalam domain kewenangan DPR RI.

Berdasarkan informasi dari Sekretariat Jenderal DPD RI, diketahui bahwa pelaksanaan fungsi legislasi DPD RI terhitung dari Oktober 2004 sampai dengan Oktober 2014 telah mengajukan 57 (lima puluh tujuh) RUU. Seluruh RUU telah disampaikan Kepada DPR namun tidak ditindaklanjuti. Beberapa RUU usul inisiatif DPD dan keterlibatan DPD dalam pembahasan RUU tersebut sangat terbatas, hanya RUU kelautan yang menjadi usul inisiatif DPD dan akhirnya menjadi Undang-Undang yang pembahasannya dilakukan secara 3 (tiga) pihak (tripatri) yaitu DPR, pemerintah dan DPD.

Meskipun dipilih langsung oleh rakyat, DPD RI dinilai memiliki posisi yang lebih lemah dibanding DPR RI. Padahal berada dalam lingkungan Lembaga legislatif yang seharusnya bisa melaksanakan fungsi legislasi secara sempurna. Seidealnya, DPD RI harus diberikan kewenangan yang luas dalam bidang legislasi, mulai dari penyusunan hingga pengesahan RUU menjadi UU.

Terdapat upaya hukum yang dilakukan untuk memperkuat fungsi legislasi DPD RI. Terdapat gugatan untuk memperkuat fungsi legislasi DPD RI ini ke Mahkamah Konstitusi (MK). Hasilnya MK mengeluarkan Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012. Putusan MK itu secara hukummemperkuat kedudukan DPD RI dengan memberikan kewenangan yang setara bersama DPR dan Presiden dalam proses pembentukan Undang-Undang.

Putusan ini menetapkan bahwa DPD RI berhak ikut serta dalam penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas), berhak mengajukan Rancangan Undang-Undang (RUU) tertentu, dan terlibat penuh dalam pembahasan tingkat I dan II untuk RUU terkait otonomi daerah serta hubungan pusat dan daerah.

Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 tersebut pada kenyataan tidak bisa diterapkan, karena dalam kenyataannya fungsi legislasi DPD RI tetap dibatasi.  Sebab untuk menjalankan Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 tersebut harus terlebih dahulu diatur dalam Undang-Undang. Sementara itu UU yang berkaitan dengan teknis legislasi tetap tidak memberikan peran yang lebih bagi DPD RI dalam proses legislasi nasional.

Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 tidak diakamodasi dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2019 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD dan Undang Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (PPP).

Putusan Putusan MK tersebut tidak akan merubah secara mendasar terhadap kewenangan legislasi dari DPD. Putusan MK hanya berkutat pada keadilan prosedural dalam hal pembentukan Undang Undang tanpa menyentuh esensi yang sebenarnya, yaitu memberikan kewenangan legislasi yang luas dan sepatutnya terhadap DPD RI.

Sementara menurut PSHK, meski sudah ada putusan MK tersebut, kewenangan yang dimiliki DPD tetap bergantung pada kehendak DPR. Akibatnya, tidak jarang DPD justru menunjukkan ketidakberdayaannya di ranah legislasi dengan cara-cara seperti yang dipakai oleh organisasi masyarakat sipil dalam melakukan advokasi dari luar ranah legislatif, seperti melalui pernyataan sikap dan kampanye media.

Hal itu membuktikan bahwa telah terjadi pergeseran fungsi DPD di ranah legislatif. Mulanya ditempatkan sebagai penyeimbang kekuatan politik partai politik dan diharapkan dapat menjadi wadah penyalur kepentingan daerah dalam proses pengambilan keputusan politik penyelenggaraan negara, kini justru menjelma menjadi lembaga negara yang “nyaris tak berguna” (pshk.or.id)

Sebagai gagasan pembaharuan dalam kajian konstitusionalisme, kedudukan DPD RI dalam sistem ketatanegaraan Indonesia tidak lagi dilihat dari sudut pandang kurangnya wewenang melainkan dipahami sebagai persoalan belum terpenuhinya jaminan prosedural dan keselarasan nilai konstitusi. Sehingga pelaksanaan fungsi legislasi belum berimbang karena usulan dan pendapatnya tidak memiliki bobot hukum yang mengikat serta belum ada kewajiban hukum bagi DPR RI untuk memprioritaskan proses pembuatan rancangan undang-undangan (RUU) yang diusulkan oleh DPD RI.

Fenomena yang sangat menonjol sejak lahirnya DPD RI melalui amandemen ketiga UUD Tahun 1945 tahun 2001 adalah terjadinya situasi bertolak belakang jika ditinjau dari nilai konstitusionalisme terkati dengan gagasan awal pembentukan DPD RI. Awalnya DPD RI dibentuk dengan semangat memperkuat perwakilan daerah dan menyeimbang kekuasaan, namun diatur dengan wewenang yang sangat terbatas sekali, terkhusus pada bidang legislasi.

Sehingga kedudukan DPD RI hanya sebagai pendukung bukan sebagai mitra yang setara dengan DPR RI dalam bidang legislasi, terutama berkaitan dengan aspirasi dalam pembentukan undang undang yang berkaitan dengan daerah. Hal itu menyebabkan fungsi legislasi DPD RI sebagai bagian dalam sistem parlemen Indonesia tidak bisa diharapkan berfungsi secara maksimal.

Simpulan Analisis

Realita pengaturan terhadap DPD RI dalam UUD tahun 1945, tidak sejalan dengan gagasan awal pembentukan lembaga tersebut. Hal itu mengakibatkan Lembaga DPD terasa sebagai Lembaga mubazir yang tidak ada gunanya. Padahal posisi awalnya Lembaga ini strategis untuk mengawal dan mewakili kepentingan legislasi yang berkaitan dengan kepentingan daerah.

Agar DPD RI bisa berwenang secara luas dalam bidang legislasi, maka diperlukan tindakan radikal berupa amandemen UUD tahun 1945. Titik fokus yang akan dijadikan sasaran perubahan adalah memberikan kewenangan kepada DPD RI untuk menginisiasi, merencanakan, membentuk, membahas pada tiap tahapan hingga kemudian, bersama Presiden mengesahkan dan mengundangkan peraturan tersebut.

Batas kewenangan itu secara mendasar dapat diarahkan untuk mengawal kepentingan daerah. Berarti segala produk legislasi yang berkaitan dengan daerah, maka itu menjadi domain dan kekuasaan DPD dalam membuat Undang-Undangnya.

Sementara posisi Dewan Perwakilan Rakyat atau DPR dalam batas domain kewenangan DPD berposisi sebagai pihak yang melakukan check and balance terhadap kekuasaan membentuk Undang Undang yang dimiliki oleh DPD RI tersebut.

Baca Juga :

• Sengkarut Fort De Kock dalam Diskusi Publik di Adagio, Uji 7 Rekomendasi Penyelesaian Sengketa
• Ekspedisi Kebudayaan 2026, Batuta Institute Memahami Nilai Keadaban Vihara Puri Tri Agung, Bangka Belitung
• Heboh Tambang Emas Ilegal Sebabkan Kehancuran Ekologis, Praktisi Hukum : Polda Sumbar Tidak Boleh Melakukan Pembiaran
• Officium Nobile Menuju Kepastian, Penyelesaian Problematika Definisi Advokat di Hadapan Mahkamah Konstitusi Tahun 2026
• Aceh Diantara Perdamaian, Korupsi dan Kemerdekaan Republik Indonesia ke-81